Istota pomocy społecznej w Polsce


1.1.     Pojęcie, cele i funkcje pomocy społecznej

Pomoc społeczna jest instytucją, która zastąpiła opiekę społeczną. Pojęcie opieki społecznej zostało wprowadzone w art. 1 ustawy z 16 sierpnia 1923 roku o opiece społecznej . Zgodnie z brzmieniem tego przepisu „opieka społeczna to zaspokajanie ze środków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, które trwale bądź chwilowo własnymi środkami materialnymi lub własna pracą nie mogą tego zrobić”. Definicja ta nadal jest aktualna i oznacza działania związane tylko z zaspokojeniem niezbędnych potrzeb osób, które nie są wstanie zrobić tego samodzielnie .
Po raz pierwszy definicję pomocy społecznej wprowadziła ustawa o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 roku. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy oraz  art. 2 ust.  1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, termin ten oznaczał „instytucję polityki społecznej państwa, której celem było umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnej sytuacji, której nie mogą pokonać, wykorzystując własne zasoby, możliwości i uprawnienia”. To pojęcie obejmuje nie tylko zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych czy życiowych, ale również działania zmierzające do przezwyciężenia trudnej sytuacji, w jakiej znajduje się osoba bądź rodzina. Pojęcie pomocy społeczny ma szerszy charakter i swoim zakresem obejmuje również definicję opieki społecznej, w związku z czym należy zauważyć, że każda opieka społeczna będzie pomocą społeczną, natomiast nie każda pomoc społeczna będzie opieką społeczną .
Tadeusz Kuta uważa, że „pomoc społeczna postrzegana jest jako pomoc zbiorowości dla jednostki, która znalazła się w trudnej sytuacji i nie potrafi swoją pracę zaspokoić potrzeb życiowych” .
Głównym celem pomocy społecznej jest „zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach, które odpowiadają godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest doprowadzenie, miarę możliwości, do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji z otoczeniem. Rodzaj, forma oraz rozmiar udzielanych świadczeń powinny być adekwatne do okoliczności, które uzasadniają udzielenie pomocy” .
Kolejnym celem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawaniu marginalizacji osób i rodzin oraz ich integracja ze środowiskiem. Pomoc społeczna dąży również do zapewnienia dochodu na poziomie interwencji socjalnej, dla osób nieposiadających dochodu lub o niskich dochodach, w wieku poprodukcyjnym oraz osobom niepełnosprawnym oraz zapewnienie dochodu do wysokości poziomu interwencji socjalnej osobom i rodzinom o niskich dochodach, które wymagają okresowego wsparcia. Pomoc społeczna ma również na celu zapewnienie profesjonalnej pomocy rodzinom dotkniętym skutkami patologii społecznej,
w tym przemocą w rodzinie oraz stworzenie sieci usług socjalnych adekwatnych do potrzeb w tym zakresie.
Pomoc społeczna pomaga każdemu i w każdej sytuacji. Na przykład w uzyskaniu niezbędnych środków materialnych, w zapewnieniu godziwych warunków mieszkaniowych,
w rozwiązaniu problemu bezrobocia, w poprawie stanu zdrowia,  w opiece nad osobami starszymi i niepełnosprawnymi, w dążeniach do zapewnienia właściwego rozwoju psychologicznego, w poprawie funkcjonowania wszystkich rodzin, nawet tam gdzie jest uzależnienie czy choroba psychiczna, w pomocy osobom opuszczającym zakłady zamknięte, dorosłym i dzieciom, zdrowym i chorym. Pomoc społeczna realizowana jest przez wiele instytucji, które tworzą rzeczywistość społeczną. Posiada ona jednak wiele cech specyficznych tylko dla niej. Natomiast głównymi elementami, które określają jej miejsce oraz rolę wśród innych podsystemów społecznych, są cele działania .
Pomoc społeczne zajmuje się sytuacjami, w których występują: „niedostatki systemu ubezpieczenia społecznego i zaopatrzenia społecznego, np. niskie renty, emerytury, czy też zasiłki dla bezrobotnych, negatywne skutki polityki społecznej państwa – np. alkoholizm, narkomania, kumulacja zagrożeń – np. choroba, starość, inwalidztwo, bezdomność, bezrobocie” .
Podstawowym zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Ogólnie można powiedzieć, że pomoc społeczna ratuje jednostkę, rekompensuje braki, zaspokaja potrzeby, które nie mogą być realizowane samodzielnie przez jednostkę i minimalizuje negatywne czynniki szkodliwe dla rodziny, które do końca nie mogą zostać usunięte.

1.2.     Podstawy prawne funkcjonowania pomocy społecznej w Polsce

Historia pomocy społecznej w kształcę zbliżonym do obecnego miała swoje początki w roku 1923 i określana była wówczas jako opieka społeczna. Obowiązujący
w tamtych latach system obejmował opiekę nad niemowlętami, dziećmi i młodzieżą,
a w szczególności nad sierotami i półsierotami, dziećmi zagrożonymi  wpływami złego otoczenia, ochronę macierzyństwa, opiekę nad osobami starszymi i inwalidami niezdolnymi do pracy, nad więźniami po odbyciu kary, nad bezdomnymi oraz walkę
z żebractwem, alkoholizmem, nierządem i włóczęgostwem. Opieka swoimi działaniami obejmowała: żywność i ubranie, pomoc mieszkaniową, pomoc zawodową . Ustawa ta obowiązywała przez 67 lat, od marca 1924 roku do stycznia 1991 roku. Zastąpiła ją dopiero ustawa z 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej .
Na początku 1990 roku stworzono odrębny system pomocy społecznej uchwalając ustawę o pomocy społecznej. Przeniesiono odpowiedzialność za funkcjonowanie i nadzór nad nim z Ministerstw Zdrowia do działającego w tamtych czasach Ministerstwa Pracy. Powołano do życia gminne oraz miejskie ośrodki pomocy społecznej a w późniejszym okresie powiatowe centra pomocy rodzinie. Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej
z 1990 roku ośrodki pomocy społecznej realizowały zadania własne, finansowane
z dochodów własnych gminy oraz zadania zlecone, które finansowane były z budżetu państwa. Zadania własne gminy polegały w tamtym okresie głownie na podstawowych usługach dla najsłabszych mieszkańców danej gminy, natomiast zadania zlecone związane były z udzielaniem osłonowego wsparcia różnym grupom społecznym .
Ustawa o pomocy społecznej z 1990 roku przeszła wiele zmian. Najważniejsze nowelizacje ustawy o pomocy społecznej były dokonywane w latach 1992-2003
i należały do nich:
    ustawa z 1 sierpnia 1992 roku w sprawie zmiany ustawy o pomocy społecznej ;
    ustawa z 14 czerwca 1996 roku o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy
o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu  oraz ustawy z 6 grudnia 1996 roku
w sprawie zmiany ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz
o zmianie niektórych ustaw ;
    ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa ;
    ustawa z 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw  oraz ustawa z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawy o systemie zabezpieczeń społecznych oraz ustawy
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ;
    ustawa z 23 czerwca 2003 roku o rencie socjalnej .
12 marca 2004 roku przyjęto nową ustawę o pomocy społecznej, co było wyrazem działań dostosowawczych polskich norm prawnych dotyczących pomocy społecznej do wymagań obowiązujących w Unii Europejskiej oraz stanowiło reakcje na koncepcję zmian, jakie miały dokonać się w najbliższych latach. Przyjęcie ustawy o świadczeniach rodzinnych w 2003 roku spowodowało wyodrębnienie tych świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa
o pomocy społecznej z 2004 roku wprowadziła szereg zmian dotyczących m.in. nowych kryteriów dochodowych uprawniających do świadczeń pieniężnych, nowych form pracy
z klientem pomocy społecznej, nowych zasady odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej, nowych formach rodzinnej opieki zastępczej, pomocy udzielanej uchodźcom itp. Dodatkowo ustawa ta potwierdziła także ukształtowany po reformie samorządowej podziała zadań pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego .
W 2013 roku rząd zaproponował zmiany w systemie pomocy społecznej, których celem było „przyznawanie świadczeń, oferowanie usług socjalnych, w tym pracy socjalnej, które będą odpowiadały rzeczywistym potrzebom i możliwościom osób
i rodzin, a wprowadzone mechanizmy będą działały motywująco i aktywizująco na ich postawy i poprawę gotowości aktywnego udziału w życiu publicznym, w ty współdziałania z lokalnym środowiskiem społecznym” . Ustawa o pomocy społecznej była wielokrotnie nowelizowana. Ostatnia nowelizacja została wprowadzona w  2019 roku.
Na polski system opieki społecznej składają się także normy zawarte w ustawie
o świadczeniach rodzinnych, ustawie o dodatkach mieszkaniowych, ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, ustawa o ochronie zdrowia psychicznego oraz wiele innych ustaw i rozporządzeń, w oparciu o które udzielana jest pomoc osobom potrzebującym.

1.3.     Rola gminy w systemie pomocy społecznej

Istotą pomocy społecznej są działania, których celem jest przywrócenie lub zapewnienie samodzielności wszędzie tam, gdzie jest to możliwe do osiągnięcia, natomiast tam gdzie nie jest to wykonalne wspieranie i opiekowanie się, gwarantując godną egzystencję . W ustawie o pomocy społecznej uwzględniony został podział terytorialny
w Polsce. Zadania pomocy społecznej są realizowane przez samorząd terytorialny na poziomie gmin, powiatów, województwa oraz przez administrację rządową, która głównie zleca ich wykonanie odpowiednim szczeblom samorządu terytorialnego. Zadania pomocy społecznej podzielone są na zadania własne oraz zadania zlecone. Zadani własne finansowane są z budżetów lokalnych natomiast zlecone z budżetu państwa, wojewodów, samorządy wojewódzkie oraz ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Obowiązek realizacji tych zadań spoczywa na samorządach gminnych, powiatowych oraz wojewódzkich. Obowiązkiem samorządów jest zagwarantowanie w swoich budżetach odpowiednich środków na realizację pomocy społeczne oraz zapewnienie odpowiednio wykwalifikowanych kadr do realizacji jej zadań .
Zadania z zakresu pomocy społecznej realizowane przez samorząd terytorialny polegają na świadczeniu pomocy finansowej i rzeczowej, wykonywaniu usług, sporządzaniu określonych programów, sprawozdań i planów. Zadania powiatu i gminy
z zakresu pomocy społecznej są podzielone na własne i zlecone z zakresu administracji rządowej .
Najwięcej obowiązków z zakresu pomocy społecznej nałożono na gminy, z racji tego, że znajdują się one najbliżej potrzebujących. Zadnia gminy nakierowane są na zaspokajanie podstawowych potrzeb egzystencjonalnych jednostki. Do zadań własnych gminy
o charakterze obowiązkowym, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należą :
    opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki
i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka,;
    sporządzanie oceny w zakresie pomocy społecznej;
    udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym;
    przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych;
    przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych;
    przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych
w wyniku zdarzenia losowego;
    przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne osobom bezdomnym oraz innym osobom niemającym dochodu
i możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych;
    przyznawanie zasiłków celowych w formie biletu kredytowanego;
    opłacanie składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę, która zrezygnuje
z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem;
    praca socjalna;
    organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych,
w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi;
    prowadzenie i zapewnienie miejsc w mieszkaniach chronionych;
    dożywianie dzieci;
    sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym;
    kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt  mieszkańca gminy w tym domu;
    pomoc osobom mającym trudności w przystosowaniu się do życia po zwolnieniu
z zakładu karnego;
    sporządzanie sprawozdawczości oraz przekazywanie jej właściwemu wojewodzie,
w formie dokumentu elektronicznego, z zastosowaniem systemu teleinformatycznego;
    utworzenie i utrzymywanie ośrodka pomocy społecznej, w tym zapewnienie środków na wynagrodzenia pracowników;
    przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych;
    opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach
o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
    Do zadań własnych gminy należy także:
    przyznawanie i wypłacanie zasiłków specjalnych celowych;
    przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze;
    prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i Ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki;
    opracowanie i realizacja projektów socjalnych;
    podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających
z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych;
    współpraca z powiatowym urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach pracy, upowszechniania informacji o usługach poradnictwa zawodowego i o szkoleniach oraz realizacji Programu Aktywizacja
i Integracja, o którym mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
    Zadania własne gminy powinny być wykonywane samodzielnie, bez możliwości nieograniczonej ingerencji organów państwowych. Tak ingerencja jest możliwa tylko
w formie nadzoru określonego normatywnie, który polega na korygowaniu działań niezgodnych z prawem. Nadzór nad wykonywaniem przez gminę zadań sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda, natomiast w zakresie spraw budżetowych Regionalna Izba Obrachunkowa . 
Do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę, zgodnie z art. 18 ust 1 ustawy o pomocy społecznej należy :
    organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi;
    przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych
z klęską żywiołową lub ekologiczną;
    prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi;
    realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia;
    przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, a także udzielanie schronienia, posiłku oraz niezbędnego ubrania cudzoziemcom;
    przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, a także udzielanie schronienia oraz zapewnianie posiłku i niezbędnego ubrania cudzoziemcom, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
    wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki.

1.4.     Gminne jednostki organizacyjne pomocy społecznej

Zgodnie z art. 110 ust. 1 zadania pomocy społecznej na szczeblu gminy wykonują jednostki organizacyjne, tj. ośrodki pomocy społecznej bądź centra usług społecznych. Posiadają one podstawowe znaczenie w organizowaniu i świadczeniu pomocy społecznej
w gminie. Ustawodawca najwięcej zadań związanych z udzielaniem pomocy społecznej przypisał gminom, w związku z czym ośrodki pomocy społecznej są podstawowym miejscem, do którego po pomoc udają się potrzebujący, którzy znajdują się w trudnej sytuacji. Decyzje o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wydaje kierownik bądź dyrektor ośrodka lub inna osoba, która posiada stosowne upoważnienie. Ośrodkom pomocy społecznej przyznano także uprawnienia procesowe, które związane są z reprezentowaniem osób wymagających wsparcia. Ośrodki Pomocy Społecznej uprawnione są do występowania z wnioskami o stwierdzenie niezdolności do pracy, a także o ustalenie niepełnosprawności. Dyrektor bądź kierownik ośrodka może wytoczyć na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne. Ponadto ośrodki pomocy społecznej analizują zjawiska, które są przyczyną sięgania po pomoc oraz tworzą
i rozbudowują infrastruktury socjalnej czyli domów pomocy społecznej, schronisk dla osób bezdomnych itp .
Struktura organizacyjna ośrodka pomocy społecznej może być różna, i zależy głównie  od możliwości i potrzeb danej gminy. Obowiązkowo ośrodkiem kieruje kierownik bądź dyrektor jednostki. Zgodnie z zapisem art. 110 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej
w pełnym wymiarze czasu pracy zatrudnionych musi być nie mniej niż 3 pracowników socjalnych. W art. 110 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, zawarte zostały wytyczne dotyczące zatrudniania pracowników socjalnych, które powinno być: proporcjonalne do liczby ludności gminy w stosunku jeden pracownik socjalny zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy na 2000 mieszkańców bądź proporcjonalne do liczby rodzin i osób samotnie gospodarujących, objętych pracą socjalną w stosunku jeden pracownik socjalny zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy na nie więcej niż 50 rodzin i osób samotnie gospodarujących .
Gdy rodzina znajduje się w sytuacji trudnej, pomoc społeczna ma za zadanie wesprzeć ją w przezwyciężeniu sytuacji trudnej, doprowadzić do ich usamodzielnienia
i stworzenia warunków odpowiadających godności człowieka. Ale nie tylko, zadaniem takim jest też zapewnienie przez Ośrodek Pomocy Społecznej profesjonalnej pomocy rodzinom, w których pojawiły się pewne nieprawidłowości w funkcjonowaniu, gdzie pojawiła się patologia, gdzie pojawiła się dysfunkcja. W sytuacji trudnej, na przykład wykluczeniu społecznego dziecka, pomoc społeczna i pracownicy socjalni mają podjąć wszelkie starania w celu jego ponownej integracji ze środowiskiem. W sytuacji gdy rodzina ma niskie dochody, konieczne jest aby ją wesprzeć i zapewnić dochód do wysokości poziomu interwencji socjalnej. Sytuacja ta dotyczy też osób bezrobotnych,
w wieku poprodukcyjnym i osób niepełnosprawnych. W zakresie pomocy finansowej pomoc społeczna za pośrednictwem Ośrodka Pomocy Społecznej realizuje świadczenia pieniężne w różnej formie. Są to: zasiłek stały, okresowy, celowy. Pomoc społeczna
w tym zakresie ma za zadanie pomóc w uzyskaniu świadczeń emerytalno –rentowych, świadczeń z funduszu pracy, pomocy materialnej od organizacji pozarządowych, świadczeń z tytułu alimentów.
Od maja 2004 roku Ośrodek Pomocy Społecznej realizuje zadania wynikające
z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tutaj klient, będący w sytuacji trudnej uzyska również określone świadczenia pieniężne. Takie jak: zasiłek rodzinny, dodatek z tytułu urodzenia dziecka, z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego poza miejscem zamieszkania.
W przypadku wystąpienia niepełnosprawności można też liczyć na zasiłek pielęgnacyjny bądź świadczenia pielęgnacyjne. W sytuacji trudnej jednostka uzyskuje pomoc
w złożeniu wniosku o przydział mieszkania, o ułatwienie uzyskania świadczeń zdrowotnych, pomoc w uzyskaniu miejsca w placówce noclegowej. Do tego zadaniem pomocy społecznej jest udzielenie opieki i pomocy w uzyskaniu porady prawnej, wyrobieniu dowodu tożsamości. Pracownik socjalny pomoże w załatwieniu spraw urzędowych związanych
z pogrzebem. Będzie współpracował z kurortami i przedstawicielami innych instytucji. Pokieruje jak i gdzie ustalić stopień niepełnosprawności, gdzie uzyskać sprzęt medyczny
i rehabilitacyjny oraz gdzie można ubiegać się o dofinansowanie do turnusów leczniczych.
Oprócz gminnych ośrodków pomocy społecznej na poziomie gmin funkcjonują dodatkowo instytucje pomocy społecznej takie jak domy pomocy społecznej i ośrodki całodobowej lub dziennej opieki, placówki specjalistycznego poradnictwa, placówki opiekuńczo-wychowawcze, ośrodki adopcyjno-opiekuńcze, ośrodki wsparcia, ośrodki interwencji kryzysowej. Wymienione instytucje mogą być prowadzone przez podmioty należące do sektora publicznego, jednak w praktyce często usługi te są kupowane bądź zlecane przez ośrodki pomocy społecznej na zewnątrz, podmiotom z sektora prywatnego bądź obywatelskiego .